回想一下2015年的冬天，每日帶著口罩躲避霧霾出行的情景還歷歷在目。國際環(huán)保組織亞洲清潔空氣中心8月22日發(fā)布《大氣中國2016：中國大氣污染防治進程》(以下簡稱“報告”)，盤點全國161個城市“大氣十條”第三年的實施情況。亞洲清潔空氣中心中國區(qū)總監(jiān)付璐介紹：“2015年全國城市整體保持了空氣質(zhì)量改善的趨勢，但空氣污染狀況仍不容樂觀，PM2.5問題還沒有解決，臭氧問題開始顯現(xiàn)?！?/span>

  全國空氣質(zhì)量總體改善

  這是國內(nèi)首份覆蓋161個城市大氣污染治理措施的報告。按照空氣質(zhì)量新標準“三步走”實施方案，這些城市是第二批監(jiān)測并發(fā)布《環(huán)境空氣質(zhì)量標準》規(guī)定的六項污染物數(shù)據(jù)的城市。為了全面了解“大氣十條”的實施進展，亞洲清潔空氣中心系統(tǒng)地收集了全國各城市的空氣質(zhì)量數(shù)據(jù)與政策信息，制作成系列報告每年進行更新。

  報告顯示，2015年全國161個城市空氣質(zhì)量超標天數(shù)平均達99天。其中74個重點城市PM2.5、PM10、SO2、NO2年均濃度與2014年相比有所下降，CO與2014年持平。在161個城市落實“大氣十條”措施方面，報告總結(jié)了2015年進展較大的措施，付璐表示，城市取得的這些進展離不開政策的持續(xù)推進。

  首先，進行VOCs排污收費。2015年，國家啟動了石化行業(yè)VOCs綜合整治，頒布了石油煉制、石油化學和合成樹脂3項工業(yè)污染物排放標準，為重點行業(yè)的VOCs治理提供了政策依據(jù)。同時，出臺了《揮發(fā)性有機物排污收費試點辦法》，將石油化工和包裝印刷選為首批試點行業(yè)。隨之，北京、上海、江蘇、安徽、湖南等地區(qū)相繼出臺VOCs排污費征收辦法。

  其次，船舶污染防治突破了治理的瓶頸。國家發(fā)布政策文件為2015年及未來5年的船舶與港口污染防治工作制定了目標與政策，要求在珠三角、長三角、環(huán)渤海(京津冀)水域設(shè)立船舶排放控制區(qū)。京津冀和長三角地區(qū)均在2015年提出，通過區(qū)域大氣污染防治協(xié)作機制，推動船舶排放控制及港口污染防治。

  再次，約談與督促并舉。2015年，環(huán)境保護部加大了公開約談力度，并建立環(huán)保督察工作制度，督察的重點由“督企”轉(zhuǎn)向“督政”，通過“督政”敦促地方政府對本地環(huán)境質(zhì)量負責，確?！洞髿馐畻l》的有效實施。

  付璐解釋說，截至2015年底，環(huán)境保護部對33個市(區(qū))開展了綜合督察，涵蓋大氣污染等環(huán)境問題。在實施綜合督查工作中，共有31個市進行了約談、20個市(縣)實施了區(qū)域環(huán)評限批、176個問題掛牌督辦。

  不理想城市集中在河南、東北、山東

  PM2.5仍舊是大部分城市面臨的首要問題，特別是首批開展監(jiān)測的74個重點城市，PM2.5年均濃度仍顯著高于國家二級標準，整體均值達到標準值(35微克/立方米)的1.5倍。

  2014年開始顯現(xiàn)的臭氧污染問題進一步加劇，74個重點城市年均濃度繼續(xù)上升，上升比例為3.4%，達標城市比例繼續(xù)下降，下降比例為5.4%。在京津冀地區(qū)，2015年臭氧成為首要污染物的天數(shù)僅次于PM2.5，在長三角地區(qū)，臭氧成為唯一不降反升的污染物。

  “目前，中國的空氣質(zhì)量標準參考的是世界衛(wèi)生組織的最低一檔”，中國工程院院士、清華大學環(huán)境學院院長賀克斌介紹，但臭氧目前的國家標準與美國是一致的，這種標準體系下，給空氣污染治理提出了難度系數(shù)比較高的挑戰(zhàn)。既要把PM2.5治好，同時要遏制臭氧的上升。

  通過大氣十條的實施，這幾年空氣質(zhì)量改善已經(jīng)取得了一定的成效，一些城市顆粒物的年均濃度降幅顯著。在大氣十條沖刺的最后兩年和后續(xù)治理中，城市要想取得持續(xù)或者更大的改善幅度，必須依賴科學決策，精準治霾。賀克斌說：“因為越到后面，減排的難度越大。只有建立‘研判-決策-實施-評估-優(yōu)化’的科學決策支持體系，才能做到對癥下藥，藥到病除。”

  此外，“對比可獲得數(shù)據(jù)的近一百個城市設(shè)定的2015年的PM2.5或PM10目標濃度與實際濃度，我們發(fā)現(xiàn)有90%的城市均達成了目標。但值得關(guān)注的是，河南、遼寧的一些城市不僅沒有完成目標，甚至還出現(xiàn)了明顯的惡化?！眮喼耷鍧嵖諝庵行闹袊鴧^(qū)總監(jiān)付璐說。

  報告顯示，未完成2015年P(guān)M2.5或PM10改善目標的城市包括鄭州、三門峽、焦作、棗莊、日照、營口、長春、廊坊。其中鄭州、焦作不僅沒有完成2015年空氣質(zhì)量改善目標，PM2.5年均濃度相比2014年反而升高9%，而營口更是出現(xiàn)高達23%的大幅反彈。

  可以看出，2015年空氣質(zhì)量改善不理想的城市集中在河南、東北和山東，這些區(qū)域在大氣污染防治相關(guān)的經(jīng)驗積累和基礎(chǔ)能力方面較經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的城市相對薄弱。針對上述情況，報告進一步建議，中央政府除了對城市施加壓力外，還應(yīng)該針對管理能力較弱的城市管理者提供全面系統(tǒng)的能力建設(shè)，提高地方環(huán)保部門在大氣污染治理方面科學決策的能力。

  然而，在今后兩年和更長的時間內(nèi)，這些薄弱地區(qū)需要更加加大力度釋放能源結(jié)構(gòu)調(diào)整的污染削減潛力，并構(gòu)建精準化治霾體系。當然，取得一些成績的地區(qū)更不能對此放松。

  對于中國城市短期和長期大氣污染防治工作未來如何應(yīng)對和發(fā)展是目前一大問題。

  付璐表示，“要設(shè)定空氣質(zhì)量達標時間表和路線圖。”對中國的大部分城市來說，《大氣污染防治行動計劃》中設(shè)定的2017年顆粒物改善目標距離中國國家標準和世界衛(wèi)生組織指導值仍有較大的距離。而以降低顆粒物為核心目標的《行動計劃》中的措施也不足以應(yīng)對復合污染問題，例如近兩年臭氧濃度不降反升的問題。

  “明確的達標時間表和路線圖是國家和城市制定中長期空氣質(zhì)量改善戰(zhàn)略的關(guān)鍵一環(huán)，是逐步實現(xiàn)空氣質(zhì)量改善的重要基礎(chǔ)，這一經(jīng)驗已經(jīng)在諸多發(fā)達國家和城市得到印證。”付璐強調(diào)說，但是在中國現(xiàn)行的政策法律法規(guī)中，均未提及這一重要內(nèi)容。環(huán)保部應(yīng)在“十三五”規(guī)劃期間提出各區(qū)域及城市空氣質(zhì)量達標的時間表和路線圖，并建立配套的達標規(guī)劃技術(shù)方法、評估手段和激勵機制。

  同時，建立科學的政策預評估、跟蹤評估和后評估方法與體系，這將有助于幫助政府選擇有效的措施，在實施過程中根據(jù)實際情況及時調(diào)整治理方案、提高治理措施的精確性，對于空氣質(zhì)量管理至關(guān)重要。付璐認為，“十三五”規(guī)劃期間是建立上述方法體系的最佳時機，建議將其盡快納入各級政府，特別是城市層級的工作范疇。

  此外，付璐建議，地方政府要進一步主動公開大氣污染防治相關(guān)信息，增進空氣質(zhì)量管理相關(guān)方，包括研究機構(gòu)、非政府組織、媒體和公眾對于我國大氣污染防治進行的了解，這將有利于各相關(guān)方對政策實施進行監(jiān)督、開展研究，進而為空氣質(zhì)量改善提供多方支持。